水利研究 | 河湖长制考核分析与制度框架设计

前 言

全面推行河湖长制以来，各地根据年度工作重点，不断调整完善河湖长制考核相关制度，推动河湖长制落地见效。本文选取20个省份，对2021年度河湖长制考核主体、对象、内容、指标、结果运用等方面进行分析，综合考虑当前任务目标和阶段特征，提出进一步完善河湖长制考核思路框架和对策建议，为推进河湖长制考核工作提供参考。

Part

(资料图片仅供参考)

Ⅰ

河湖长制考核现状分析

（一）考核主体及对象

本次调查省份的河湖长制考核工作主要涉及三个方面：对市级党委政府落实河湖长制工作的考核、对省级成员单位的考核及对市级河湖长个人履职情况的考核。各省份均涉及对地市河湖长制工作落实情况的考核，主要由省级总河长或省级副总河长组织领导，省级河长办牵头组织水利、生态环境、住建、自然资源、农业农村、林草等河湖长制成员单位（部门）共同开展考核，考核结果反映市级层面在全面推行河湖长制中的绩效。黑龙江、内蒙古、安徽、河南、广西、四川、云南、陕西、青海和宁夏等省份的河湖长制考核中涉及对省级成员单位的考核内容。对省级成员单位的考核主要由省级总河长或省级副总河长组织领导，省河长办负责组织实施。对市级河湖长个人履职情况的考核主要由省级河湖长组织领导，省河长办负责组织实施，各成员单位根据职责分工协同配合。

（二）考核内容及指标

考核内容主要概括为四个方面，包括制度体系建设情况、河湖长履职情况、河湖长制六项任务落实情况及河湖管护成效。

制度体系建设情况考核指标主要包括基础工作、教育宣传、信息报送与共享、河湖管护队伍建设、社会公众监督检查、激励与问责等方面。其中，基础工作方面，大部分省份对“一河（湖）一策”编制、“一河（湖）一档”建立、河湖健康评估报告编制情况等指标进行考核；管护队伍建设主要考核健全基层巡（护）河员体系，设立保洁员公益岗位情况，民间河长、巡河志愿者的落实和覆盖情况等指标。在对地方党委、政府的考核中，大部分省份制度体系建设指标的权重范围在10%~30%，个别省份如广西、安徽等权重设置在40%以上。

河湖长履职情况考核指标主要包括工作部署情况，开展巡河情况，问题发现、解决、整改情况等方面。对河湖长个人履职情况开展专门考评的省份，考核指标更加具体细化。如浙江制定市级河湖长综合考评标准，涉及巡查、问题发现、问题解决、河湖状况、“一河（湖）一策”、年度计划、专题会议、下级河湖长考核、年度履职等9项考核指标。在对地方党委、政府的考核中，河湖长个人履职指标的权重基本在10%~40%，权重均值为15.2%。

河湖长制任务落实情况考核指标主要包括加强水资源保护、加强河湖水域岸线管理保护、加强水污染防治、加强水环境治理、加强水生态修复和加强执法监管六个方面。各省份通常以地方总河长令明确的河湖长制年度工作重点、专项行动等为主要依据，对目标任务进行细化，综合各地实际制定详细的考核方案。任务落实情况在多数地区的考核方案中比重较大。例如，陕西对各市区河湖长制工作的考核中，目标任务完成相关指标占比达80%。各省份河湖长制任务落实情况共性指标如图1所示。

河湖管护成效考核指标主要包括地表水水质达标率、省控及以上断面的水环境质量达标情况、劣V类水体比例等指标，其中吉林、广西、河北、江西、河南、贵州等省份对饮用水水质达标率也进行考核，广西对水功能区水质达标率进行考核。除了水质达标情况外，一些省份考核了河湖水质改善情况，其中黑龙江设置地表水环境质量改善情况为考核指标，江西则设置总磷浓度改善的具体考核指标。

同时，各省份不断总结经验，完善考核内容，细化考核指标，以考核促工作，以考核促履职，增加创新奖励及其他加分事项，明确“一票否决”等事项。

（三）考核结果应用

综合来看，各地对河湖长制考核结果运用主要分为纳入干部考核依据、激励、问责三种方式。河长办通报考核结果，并将考核结果纳入各市（区）党政领导干部考核评价内容，作为地市领导班子及领导干部政绩和表彰奖励的重要依据。根据考核方案，部分省份（河北、海南、四川、宁夏、新疆等）将考核结果作为地方党政领导干部自然资源离任（任中）审计评价意见的内容；四川、陕西、宁夏、新疆等针对考核结果展开生态环境损害责任追究工作。针对不同考核结果等级，各省份都建立了激励问责机制，山东、广西、河北、河南、四川、陕西、宁夏等地对于考核结果优秀的地市进行河湖保护和治理项目申报、财政支持等方面的倾斜，江西将考核结果纳入生态补偿机制，激励河湖长制工作落实开展；考核结果较差的，相应河长办或河湖长需根据考核结果进行书面说明并反馈整改情况；对未按要求进行整改或整改不到位的，将对相关负责人进行约谈；情节严重的予以问责。

综合分析调查省份河湖长制考核现状，目前河湖长制考核工作仍存在一些薄弱环节。一是考核内容及指标设置尚不够完善。部分省份考核内容过多，考核指标设置过于细碎，没有突出考核的重点和指向性，且多数地区河湖长制考核倾向选择制度体系建设、主要任务完成情况等指标，对河湖健康状况及河湖管护成效方面的考核重视不足，对水生态恢复、水质提升、河岸植被及鱼群生物等河湖深层次问题关注较少，不利于解决河湖面临的长期性、根本性问题。二是考核激励和问责力度有待加大，无法形成有效的督促机制。而对于考核结果优秀的，奖励措施仅针对地区或部门进行项目和财政支持，缺乏对河湖长的个人激励。三是考核过程公众参与不够。很多省份在制定河湖长制考核工作方案时，未将公众满意度纳入考核范畴，社会公众对河湖长制工作特别是河湖治理保护成效是否满意认可，尚未纳入考核内容。

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Ⅱ

河湖长制考核制度框架设计

结合现状分析，综合考虑河湖长制任务目标和阶段特征，针对考核存在的薄弱环节，坚持问题导向、目标导向、结果导向，坚持统筹协调与分工负责相结合、统一考核与差异化考核相结合、定量评价与定性评价相结合、行政考核与社会评价相结合的原则，聚焦河湖治理保护成效，研究提出完善河湖长制考核的思路框架，构建分工明确、协调有序、科学客观、奖惩分明的考评体系，促进考核真正发挥作用，切实提高河湖长制工作成效。

（一）关于对地方党委政府的考核

在传统的产业经济学中，市场的结构（Structure）、行为（Conduct）和绩效（Performance）存在双向关系，可通过对结构和行为的管制，提高绩效水平。河湖长制考核工作具有结构-行为-绩效相互影响的关系，因此以SCP模型为理论基础，借鉴产业经济学研究方法，建立R-SCP模型，形成对地方党委政府全面推行河湖长制工作的考核评价框架（见图2）。在全面推行河湖长制（R-RiverChiefSystem）的背景下，河湖长制工作结构（S-Structure）即河湖长制制度体系的推进情况，地方党委政府落实河湖长制的行为（C-Conduct）即总河湖长的履职情况，地方党委政府的绩效（P-Performance）即河湖长制六大任务落实情况和河湖健康状况，三者相互依存、不可分割。

（二）关于对河湖长的考核

针对河湖长的考核，其目标为促进河湖长有效履职，解决河湖问题，实现河湖面貌改善。围绕这一目标，采用BSC平衡计分卡模型（BalancedScoreCard），将河湖长考核指标体系分为四个维度：工作成效、学习与成长、工作开展、公众评价。在具体指标设计时，根据目前各省份的市级河湖长履职体系分维度进行，使河湖长履职体系更加明晰且具有操作性。同时，在具体指标权重赋值上着重于工作成效与工作开展两方面，学习与成长、公众评价两个维度作为补充，使河湖长履职更加系统、规范、有序。

工作成效方面（权重35%~45%），市级河湖长的工作目标主要为完成任务、整改问题、总结考核，具体指标设计包括：完成上级河湖长及本级总河长交办的任务、上级巡视发现问题的整改情况、对下级河湖长进行抽查检查并查清问题底数和建立问题台账、对下一级河湖长履职情况和年度任务完成情况进行督导考核等。

学习与成长方面（权重10%~20%），需考虑河湖长和河湖管护人员的成长以及河湖长制工作的持续发展，该方面的指标主要针对河湖长、河湖长制工作人员以及河湖管护人员开展培训活动，同时河湖长需要督导本级河长制办公室、有关部门（单位）、下级河湖长开展相应的管理和保护工作。

工作开展方面（权重30%~40%），主要针对河湖长日常工作的组织与开展，包括开展巡河调研、召开河湖长制会议、开展责任河湖专项治理和整治、日常问题发现和解决等指标。

公众评价方面（权重10%~20%），主要针对公众评价的渠道是否畅通及反馈能否及时得到落实，包括推动完善社会监督举报制度、公众投诉反馈制度、公众反馈问题的整改和解决情况等指标。

综合对地方党委政府和河湖长的考核，提出全面推行河湖长制考核制度框架（见图3）。

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Ⅲ

政策建议

（一）完善考核指标，客观评价成效

突出对河湖长履职尽责、重点任务完成、河湖管护成效、公众满意度等方面的考核。一是在考核评价指标体系设计上，健全完善对河湖长个人的考核机制。针对不同层级河湖长职责，通过考核指标体现履职的差异性，并注重对履职效果的评价考核。二是重视对河湖管护成效的考核。在指标赋分权重上，进一步提高“一河（湖）一策”任务完成情况、河湖健康状况权重占比。三是以建设人民满意的幸福河为目标，做好公众满意度调查。重视人民群众对河湖管护成效的满意程度，将公众满意度作为河湖长制考核的指标。

（二）优化考核方式，推进考核工作规范化

在河湖长制考核中，突出实效性和针对性，不断优化考核方式。一是充分结合自查自评与组织考核。由考核对象进行自查自评，形成自查报告；省级河长办牵头组织水利、生态环境、住建、自然资源、农业农村等河长制成员单位（部门）组成考核组共同开展考核，相关成员单位（部门）按照各自职责，负责相应考核指标的具体评分，确保与其他考核涉及的指标有效衔接。二是深入推进电子化考核。借助河湖长制信息管理系统，有效整合日常工作相关记录、年度重点任务完成情况及年度工作总结等，进行综合评分汇总，实现智慧化、自动化、电子化考核。三是注重引入第三方评估单位参与考核。加强社会力量参与监督考核，确保考核更加科学规范、客观公正。

（三）做好结果运用，切实体现奖优罚劣

一是将考核结果纳入省委省政府对地市的综合考评体系或省效能考核评价指标体系，作为省委省政府对各市党委政府工作综合评价的重要内容，同时将考核结果移交组织、纪检、监察等部门，推动考核结果与干部综合考核评价、部门目标管理等挂钩。二是进一步实施激励奖励。制定出台激励（奖惩、奖补）实施办法，对激励对象、形式、标准等作出明确规定。采取资金奖励与精神奖励相结合的方式，对主动担当、履职尽责、成绩突出的河湖长给予表彰、奖励，树立先进典型，并作为领导干部提拔重用的重要参考指标。对河湖长制工作真抓实干、成效明显的地方给予资金奖励。

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编辑：唐楸

责编：谭杰

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原标题：《水利研究 | 河湖长制考核分析与制度框架设计》